6月25日，自然資源部在官網正式發布《自然資源部關于發布<工業項目建設用地控制指標>的通知》（下稱《指標》），并于即日起生效，這標志著我國工業項目建設用地將實行新的控制指標。
作者對工業項目用地新、舊《指標》進行對比分析，供參考。
(資料圖片僅供參考)
為什么新修《工業項目建設用地控制指標》？
在昨天之前，國家施行的標準一直是原國土資源部在2008年1月發布的《工業項目建設用地控制指標》（下稱舊《指標》）。
直到2021年3月16日，為規范工業項目建設用地管理，促進土地資源節約集約和高效利用，自然資源部（2018年3月，國土資源部門改為自然資源部）修訂了《工業項目建設用地控制指標》（下稱《征求意見稿》），并向社會公開征集意見。
然而，自《征求意見稿》出臺至今已過去兩年時間，新政卻遲遲未能落錘。究其原因，筆者猜測，國家或希望給各地一個政策緩沖期，一來把在談的項目在新政出臺前消化掉，二是為新指標實施早做準備，當然，也不排除相關標準在業界存在一定爭議。
不過，隨著國家部委發聲，一切總算塵埃落定。
國家為什么要新修《指標》，在筆者看來，有四個主要原因。
1、人多地少的現實情況決定我國必須走一條節約集約利用土地的道路
與2008年不同，現在擺在各地政府面前最大的難題是「沒地」。規模稍微大一點的城市，增量工業用地都是「一地難求」。稀缺的土地資源和工業用地要素指標區域分配不平衡，讓企業長期面臨拿地難、拿地貴、周期長等問題，很多企業被發展空間「捆綁」住了手腳。在這樣的背景下，抬高工業用地準入門檻，是解決我國工業用地粗放低效現狀的迫切要求。
2、單一性質的土地難以滿足高科技企業的復合功能需求
隨著企業由中端制造向研發、銷售等高附加值領域邁進，單一性質的工業或商業用地已經無法滿足二、三產業融合型功能業態的需求。對此，各地針對土地創新做了一系列探索，從科研用地到新型產業用地（M0）、再到兼容多種功能的混合用地....誠然，它們在短期內都對地方產業轉型起到了一定的促進作用，但隨著時間的推移，這些「高附加值」的土地最終卻淪為了頭部企業的狂歡。它們以工業用地的名義建設商業商辦甚至是住房，攫取了用途變更的增值收益，而產值和稅收卻完全沒有得到體現。因此，要想從根本上破除土地對功能業態的約束，必須從最基礎的工業用地入手。
3、舊《指標》內容已經滯后于新時代產業發展要求
自2008年舊《指標》實施至今已經過去15年，期間，我國工業用地政策幾經變遷。2012年，在產業結構調整的大背景下，深圳、上海等沿海發達城市通過「工改商」、「創設新型產業用地」等方式率先帶動了高科技產業發展；到了2015年，工業用地短缺問題集中爆發，地方政府通過讓渡「強度變更」發展權，鼓勵存量工業用地增加容積率，并把配建設施建筑面積最高比例由15%提高到30%（部分地區）；2017年，在土地節約集約化利用的大背景下，政府開始推行工業用地「標準地」出讓，分行業、分區域拔高企業準入門檻。在經歷數次變遷后，舊《指標》的部分內容已然滯后。
4、工業用地使用從「增量擴張」轉向「存量挖潛」
隨著城市版圖擴張，很多老舊廠房成了城市核心，粗放型的城市建設和經濟發展模式逐漸轉向以「存量挖掘」和「內生依托」為特征的存量挖潛模式，對此，政府提出一系列措施，如鼓勵企業采用先進、成熟的生產工藝和設備，鼓勵優化工藝流程，鼓勵建設多層工業廠房，鼓勵合理利用地上、地下空間等，向存量空間要效益。
《工業項目建設用地控制指標》是什么？
根據官方文件，《指標》是國家核定工業項目用地規模、評價工業用地利用效率的重要標準，在工業項目的引入、升級、改造、退出等過程中，提供土地集約利用等相關的用地標準，新建、改建工業項目時均要嚴格執行。
《指標》由總體要求、指標說明和附表3部分組成，其中：
控制指標包括：容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、固定資產投資強度、土地產出率及土地稅收6項。
6項指標值分為規范性和推薦性2種。其中容積率等前3項指標為規范性指標，部確定控制值；固定資產投資強度等后3項指標為推薦性指標，其中固定資產投資強度為部制定。
《指標》修訂有哪些方面的變化？
在作者看來，此次新修指標有幾個變化值得關注。
1、上調固定資產投資強度
固定資產投資強度是此次新修指標值變化最復雜的部分。
《城鎮土地分等定級規程》（GB/T 18507）按各地的社會經濟發展水平、土地資源狀況、基準地價水平等因素，把工業用地分為15個級別（一等到十五等，一級為最高，等級越高，價值越高）。
對比新舊《指標》發現，多數行業固定投資強度要求都有不同程度的增長，尤其是十二等之前的土地，固投基準值漲幅普遍達到30%以上。同時，戰略性新興產業、先進制造業項目在工業項目固定投資強度指標值基礎上按照對應的行業整體上浮5%-10%。
此外，非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉和壓延加工業、儀器儀表制造業、其他制造業（日用雜品制造、核輻射加工等）4個行業在部分土地等別固定投資強度指標值有所下降。這些行業要么是高耗能行業、要么是大城市淘汰的行業，人家根本不引進，也無所謂指標高低。而對于企業來說，本身固定投資就不多、市場也不景氣，要是標準再提高，企業可能連生存都成問題。
不過話說回來，固定資產投資強度指標實際僅對執行最低標準的欠發達城市有一定約束作用，對大城市來說，地方現行的標準就要高出國標不少。
2、研發配套額外增加15%，取消「不得分割轉讓」暗藏玄機？
舊《指標》：工業項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業項目總用地面積的7%
新《指標》：行政辦公及生活服務設施用地面積<工業項目總用地面積的 7%，且建筑面積<工業項目總建筑面積的 15%。
工業生產必需的研發、設計、檢測、中試設施，可在行政辦公及生活服務設施之外計算，且建筑面積<工業項目總建筑面積的15%，并要符合相關工業建筑設計規范要求。
新《指標》中，工業用地行政辦公和生活配套的比例沒有變化，還是7%。但值得一提的是，相比于2021年3月的《征求意見稿》，終稿取消了「不得分割轉讓」幾個字，這給各地靈活調整安排土地使用開了一個口子。
更引人關注的是第二條。
以前，企業為了規避7%的紅線，會把辦公和研發一并寫成廠房，按照廠房來報批，或者以建設宿舍的名義開發住宅，再通過銷售獲取利潤，「虛增配套」的操作一度成為行業默認的「潛規則」。
本次《指標》除了保持15%行政辦公和生活配套不變，另對研發、設計、檢測、中試等設施占用土地面積的進行了「折算」，明確建筑面積不能超過15%（與《征求意見稿》相比，同樣取消「不得分割轉讓」）。這相當于給研發和生產之間劃了一道分界線。企業要在工業用地上研發，可額外申請不超過15%的研發設施，這對研發需求較大的高科技企業來說，無疑是一個好消息；而站在政府的角度，目前已經以產值和稅收為主要考核手段，再提高工業用地準入門檻勢必會降低對企業的吸引力，增加配套比例也從一定程度上緩解了政府的招商壓力。
3、工業用地準入門檻提高
舊《指標》：工業項目的建筑系數應不低于30%
新《指標》：一般性行業建筑系數至少要達到40%（及以上），化工制造、金屬冶煉等個別行業可以放寬到30%（及以上）。
新《指標》通過提升建筑系數和容積率提高了工業用地準入門檻。
建筑系數，即使用面積占建筑面積的比例。此次調整，將工業項目的建筑系數從不低于30%提高到不低于40%，既控制了工業項目堆場和其他構筑物占地，同時倒逼企業在有限的土地上增加投入。
容積率上，紡織業、通用設備制造業、汽車制造業、等19個行業的容積率控制指標值較舊《指標》增加了0.1。但具體到實踐中，各地要求差別較大，有按下限控制的（一般來說，工業項目用地容積率要求不低于1.0，高標準廠房用地容積率不低于2.0），有按上限控制的，也有同時控制上下限的。
4、適用范圍擴大
根據《指標》，行業分類按照《國民經濟行業分類》（GB/T 4754）的制造業分類執行。相關的戰略性新興產業、先進制造業分類，對照《國民經濟行業分類》（GB/T 4754）的制造業分類執行。《控制指標》適用于國有土地上的工業項目建設。集體土地上的工業項目建設可參照執行。
《指標》新增了戰略性新興產業、先進制造業與《國民經濟行業分類》的對照表，擴大了新《指標》的適用范圍。另外，集體土地上工業項目參照執行也是首次提及（以前集體土地上的工業項目沒有統一的規定用地標準，基本是各地政府按照企業的所屬行業和經營規模自主制定）。
5、追究違約責任
舊《指標》：要在項目用地的「批準文件、土地使用合同等相關法律文書」報國土資源管理部門備案。
新《指標》：工業項目竣工、投產、達產驗收時，未達到《控制指標》要求的，地方相關主管部門要根據各自職責，依據合同約定追究違約責任。
過去，土地粗放式發展滋生了一大批僵尸企業，它們以產業之名圈地，不開發不建設坐等升值。明擺著就是低效用地，但政府卻有很多顧慮無法把他們徹底清除，不管是退出還是更新，都面臨著巨大的障礙。根據《指標》，以后政府在工業用地出讓合同中要明確約定工業項目投資強度、容積率、建筑系數、綠地率、非生產設施占地比例等控制性指標。對違反或達不到用地出讓合同約定的，可以采取用地消減、無償收回、限期開發、協議收購等方式開展回購清退，并追究企業的違約責任。
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